Die Durchsetzung der Menschenrechte in der Schweiz

Menschenrechte entfalten ihre Wirkung in den unterschiedlichsten Lebensbereichen: So schützten sie Arbeitnehmende vor ungerechtfertigten Entlassungen, garantieren das Recht auf ein faires Verfahren und verbieten die Folter und andere herabsetzende Behandlung von Gefangenen. In erster Linie ist der Staat für die Durchsetzung der Menschenrechte zuständig. Ihm fallen verschiedenste Pflichten zu, um diese Rechte innerstaatlich durchzusetzen.

• Die Inkorporationspflicht verpflichtet den Staat dazu, effektive Rechtsmittel zur Verteidigung der Menschenrechte bereitzustellen. Individuen müssen ihre Ansprüche gestützt auf geltende Menschenrechtskonventionen oder analogen Garantien im innerstaatlichen Recht vor einer unabhängigen Instanz geltend machen können (vgl. Art. 13 EMRK). In der Schweiz sind dazu Ombudsstellen, die Verwaltung und die nationalen Gerichte zuständig.

• Gemäss Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte und des UNO-Menschenrechtsausschusses führt die Verletzung bestimmter fundamentaler Menschenrechte zur Pflicht des Vertragsstaates, eine effektive Untersuchung der Rechtsverletzung einzuleiten und diese zu bestrafen. Das gilt zumindest für Garantien wie das Folterverbot, das Recht auf Leben oder in Fällen des Verschwindenlassens von Personen.

• Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte und der UNO-Menschenrechtsausschuss verpflichten die Vertragsstaaten weiter in konstanter Praxis zu einer Wiedergutmachung für Menschenrechtsverletzungen. Darüber hinaus sehen verschiedene Konventionen explizit eine Pflicht zu Wiedergutmachungsleistungen vor (vgl. Art. 14 der UNO-Folterkonvention). Von einer allgemeinen Pflicht zur Wiedergutmachung kann jedoch im Bereich der Menschenrechte noch nicht ausgegangen werden.

• Die Präventionspflicht verpflichtet Staaten zu einer wirksamen Gesetzgebung, um die geltenden Menschenrechte in seinem Hoheitsgebiet zu schützen (vgl. Art. 2 der UNO-Frauenrechtskonvention). Eine allgemeine Präventionspflicht liesse sich möglicherweise aus den staatlichen Schutzpflichten ableiten, welche sich aus Menschenrechten ergeben können.

Ombudsstellen und NMRI: Die aussergerichtliche Durchsetzung der Menschenrechte

Wenn eine Person mit Bezug zur Schweiz sich in einem Menschenrecht verletzt fühlt, stehen ihr verschieden Wege offen, ihre Ansprüche durchzusetzen. Es stehen dazu nicht nur Verwaltungs- oder gerichtliche Verfahren zur Verfügung, sondern auch Verfahren vor Ombudspersonen. Die Ombudsstellen zielen auf eine aussergerichtliche Einigung zwischen den Parteien ab und übernehmen eine wichtige Funktion zur Durchsetzung der Bürger- und Menschenrechte. Sie geniessen ein grosses Vertrauen in der Bevölkerung und ermöglichen die niederschwellige Beanstandung bei einer unabhängigen Stelle. Darüber hinaus sensibilisieren Ombudsstellen durch ihre Tätigkeit die Behörden und tragen zur Verwirklichung einer grund- und menschenrechtskonformen Verwaltungspraxis und der Umsetzung menschenrechtlicher Verpflichtungen der Schweiz bei.

Eine wichtige Rolle bei der aussergerichtlichen Durchsetzung der Menschenrechte spielen weiter Nationale Menschenrechtsinstitutionen, wie sie bereits in Deutschland, Irland oder Norwegen errichtet wurden. Auch in der Schweiz könnte die Schaffung einer Nationalen Menschenrechtsinstitution zur Einhaltung der Menschenrechte beitragen. Systematische Menschenrechtsverletzungen könnten untersucht und die Behörden auf bundes- und kantonaler Ebene im Bereich der Menschenrechte sensibilisiert und beraten werden.

Von der kantonalen Behörde bis zum Bundesgericht: Die gerichtliche Durchsetzung der Menschenrechte

Menschenrechtliche Ansprüche sind entsprechend ihrer vielseitigen Anwendungsbereiche in den unterschiedlichsten Rechtstexten untergebracht. Aus diesem Grund ist auch die gerichtliche Durchsetzung dieser Grundrechte nicht uniform, sondern unterscheidet sich nach der jeweiligen Rechtsquelle.

Einklagbarkeit von Menschenrechten

Während viele Menschenrechte analog in der nationalen Rechtsordnung verankert sind, finden sich menschenrechtliche Ansprüche insbesondere im Völkerrecht, so zum Beispiel der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK), den UNO-Pakten I und II oder der Genfer Flüchtlingskonvention.

Primär richtet sich das Völkerrecht – als zwischenstaatliches Recht – an die jeweiligen Vertragsstaaten und nicht direkt an die Individuen, welche in ihrem Hoheitsgebiet leben. Menschenrechtsabkommen und einzelne Menschenrechte, welche einzig an den Staat adressiert sind, können nicht von Personen eingeklagt werden und haben einen «non-self-executing»-Charakter. So hat etwa hat der UNO-Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte (UNO-Pakt I) gemäss der Rechtsprechung des Schweizerischen Bundesgerichts rein programmatischen Charakter. Ein individuelles Recht von Einzelpersonen, die staatliche Vernachlässigung von Verpflichtungen aus Pakt I einzuklagen, bestehe nicht. Die Auslegung des Schweizerischen Bundesgerichts wird vom UNO-Sozialausschuss, welcher die Durchsetzung von Pakt I überwacht, nicht geteilt.

Demgegenüber können Menschenrechte mit «self executing»-Charakter von Individuen vor innerstaatlichen Gerichten eingeklagt werden. So ist das Verbot der Folter im UNO-Pakt über bürgerliche und politische Rechte (UNO-Pakt II) unmittelbar anwendbar und räumt einer von Folter betroffenen Person das Recht ein, sich vor einem Schweizer Gericht auf diese Bestimmung zu berufen.

Der Instanzenzug

Begründet ein Menschenrecht in der nationalen Rechtsordnung oder dem Völkerrecht ein einklagbares Recht, kann das Opfer bei vorliegender Verletzung den Rechtsweg ergreifen.

Der Instanzenzug, welcher in der Schweiz durchlaufen werden muss, variiert je nach Kanton und nach Rechtszweig stark. Der Schweizer Föderalismus erlaubt es den Kantonen nämlich, ihre Justizsysteme selbst zu gestalten. Die Gerichte unterscheiden sich entsprechend von Kanton zu Kanton in Namen, Kompetenzen und Organisation. Für die erstinstanzlichen Verfahren sind meist Bezirksgerichte und die kantonalen Behörden der Verwaltungsrechtspflege zuständig. In Zivil- und Strafsachen sind die Kantone zudem verpflichtet, eine zweite Gerichtsinstanz zu schaffen. Im öffentlichen Recht dienen hingegen kantonale Verwaltungs- und Sozialversicherungsgerichte als Vorinstanzen des Bundesgerichtes.

Das Bundesgericht fungiert als höchste Instanz im Schweizer Rechtssystem. Es entscheidet in allen Rechtsgebieten als letzte Instanz über Streitigkeiten, die zwischen Bürger*innen, Kantonen, und dem Bund entstehen. Insbesondere ist das Gericht für den Schutz der verfassungsmässigen Rechte der Bürgerinnen und Bürger zuständig. Die Hauptaufgabe des Bundesgerichts besteht darin, die einheitliche Anwendung des eidgenössischen Rechts sicherzustellen und die Einhaltung der bundesrechtlichen Schranken in der Rechtsetzung, der Rechtsanwendung und der Rechtsprechung zu garantieren.

Das Bundesverwaltungsgericht kümmert sich primär um Entscheide und Verfügungen, welche von Bundesverwaltung stammen. Dementsprechend befasst sich das Gericht insbesondere auch mit Entscheiden aus dem Bereich des Asyl- und Ausländerrechts. Darüber hinaus beurteilt es Beschwerden gegen gewissen Beschlüsse der Kantonsregierungen. Je nach Rechtsgebiet fungiert das Bundesverwaltungsgericht schliesslich als erste Instanz, als Vorinstanz des Bundesgerichtes oder als letzte Beschwerdeinstanz.

Das Bundesstrafgericht entscheidet als Vorinstanz des Bundesgerichtes und beurteilt Strafsachen, welche in die Gerichtsbarkeit des Bundes fallen. Eine grosse Verantwortung zur Wahrung der Menschenrechte trägt das Bundesstrafgericht insbesondere in seiner Zuständigkeit für Beschwerden gegen Verfahrenshandlungen der Bundesanwaltschaft und der Polizei sowie gegen Entscheide der Zwangsmassnahmengerichte.

Dann und nur dann, wenn der innerstaatliche Instanzenzug durchlaufen wurde, können sich Betroffene zur Durchsetzung ihrer Menschenrechte an internationale Akteure wenden. Die Menschenrechte der Europäischen Menschenrechtskonvention und der UNO-Verträge sind nämlich dem Subsidiaritätsprinzip unterworfen. Entsprechend müssen die Staaten als Hauptakteure ihr menschenrechtlichen Verpflichtungen im Inland eigenständig durchzusetzen: Bevor eine Klage beim Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte oder einem UNO-Vertragsausschuss eingereicht werden kann, müssen sich Opfer von Menschenrechtsverletzungen erfolglos an die zuständigen innerstaatlichen Instanzen in der Schweiz gewendet haben.

Ein Anwendungsbeispiel aus der Praxis

Anhand eines Beispiels aus dem öffentlichen Recht kann die Durchsetzung der Menschenrechte in der Schweiz verdeutlicht werden:

Herr G. ist Journalist und will am World Economic Forum (WEF) im Jahr 2001 an einer Veranstaltung teilnehmen. Er arbeitet für ein Newsportal und sucht Informationen für einen neuen Artikel. Als er mit dem Bus nach Davos einfahren will, führt die Polizei eine Personenkontrolle durch. Trotz Vorweisen seines Presseausweises wird Herrn G. der Einlass nach Davos verweigert.

Der Journalist beanstandet daraufhin beim kantonalen Justiz-, Polizei- und Sanitätsdepartement eine Verletzung seiner Meinungsäusserungs- und Informationsfreiheit (Art. 16 BV und Art 10 EMRK). Das Justizdepartement wie auch die Regierung des Kantons Graubünden – als zweite kantonale Instanz – weisen die Beschwerde von Herrn G. ab. Die Behörden begründen das Anreiseverbot mit der sogenannten polizeilichen Generalklausel. Diese gibt der Polizei die Kompetenz, auch ohne ausdrückliche gesetzliche Grundlage das zu tun, was zur Abwendung von schweren Gefahren oder zur Beseitigung von schweren Störungen notwendig ist. Auch das Bundesgericht bestätigt in letzter Instanz diese Begründung: Durch das Verhalten der Polizei sei Herr G. zwar ohne explizite gesetzliche Grundlage in seiner Meinungsäusserungsfreiheit verletzt worden, doch die Wegweisung habe gestützt auf die polizeiliche Generalklausel angeordnet werden dürfen und sei verhältnismässig gewesen. Herr G. beschliesst den Fall nach Strassburg an den Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte zu ziehen.

Gemäss des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte benötigt die Einschränkung der Meinungsäusserungsfreiheit eine gesetzliche Grundlage. Der Kanton Graubünden wäre darüber hinaus in der Lage gewesen, rechtzeitig eine ausdrückliche rechtliche Grundlage für Zugangsbeschränkungen zu schaffen. Aufgrund früherer Ereignisse sei nämlich vorhersehbar gewesen, dass es auch am WEF 2001 zu gewalttätigen Demonstrationen kommen könnte. Die Berufung auf das Notrecht der polizeilichen Generalklausel sei damit nicht zulässig und die Schweiz müsse dem Betroffenen Schadenersatz leisten.

Exkurs: Fehlende Verfassungsgerichtbarkeit

Gemäss Artikel 190 der Bundesverfassung sind für das Bundesgericht und andere rechtsanwendenden Behörden die Bundesgesetze sowie das Völkerrecht massgebend. Aus Sicht der Grund- und Menschenrechte ist der Vorrang von Bundesgesetzen vor der Verfassung jedoch problematisch: Bundesgesetze können nicht auf ihre Grundrechtskonformität überprüft werden. Zwar müssen diese zunächst verfassungs- und völkerrechtskonform ausgelegt werden, ist dies jedoch nicht möglich, muss das Bundesgericht die verfassungswidrigen Bundesgesetze trotzdem anwenden.

Für den Konfliktfall zwischen Bundesgesetzen und Völkerrecht kommt das Bundesgericht hingegen zum Schluss, dass zumindest völkerrechtliche Bestimmungen zum Schutz der Menschenrechte gegenüber Bundesgesetzen den Vorrang erhalten. Auch die sogenannte «Schubert-Praxis», welche jüngeren Bundesgesetzen gegenüber älteren völkerrechtlichen Verpflichtungen den Vorrang einräumt, wenn das Parlament bei der Gesetzgebung um den Konflikt wusste, kommt im Konfliktfall mit der Europäischen Menschenrechtskonvention nicht zur Anwendung.

Artikel 190 der Bundesverfassung hat demnach zur Folge, dass völkerrechtlich garantierte Menschenrechte die Anwendung von Bundesgesetzen verhindert können, nicht aber die Grundrechte in der Bundesverfassung. Wenn eine Gesetzesbestimmung also gegen ein Grundrecht der Verfassung verstösst, welches nicht gleichzeitig durch einen völkerrechtlichen Vertrag geschützt ist, kommt das grundrechtsfeindliche Bundesgesetz trotzdem zur Anwendung. Lediglich in der Verfassung verankert sind unter anderem das Willkürverbot, der allgemeine Gleichheitssatz, das Recht auf Nothilfe oder die Wirtschaftsfreiheit. Die demokratisch besser legitimierten Grundrechte sind damit im Gegensatz zu den Grundfreiheiten der Europäischen Menschenrechtskonvention schlechter geschützt.